El tema de la deuda pública ha formado parte del debate económico en la República Dominicana, por el incremento que ha presentado en los últimos años. Igualmente, en distintos países se ha debatido los temas de deuda pública porque la respuesta a la crisis financiera-económica internacional ha implicado incremento del gasto público que han generado importantes déficit fiscales. Como respuesta a esta situación, en el año 2011 se publicó el manual de estadística de deuda pública del Fondo Monetario Internacional (FMI) titulado Estadísticas de Deuda Pública: Guía para Compiladores y Usuarios (sólo en inglés).
Este manual o guía se desarrolló con la cooperación de nueve organizaciones bajo el mecanismo del Inter-Agency Task Force on Finance Statistics: FMI, Banco Internacional de Pagos (BIS), Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), Banco Central Europeo (BCE), Eurostat (Comisión Europea), Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD), Club de París, Commonwealth Secretariat y el Banco Mundial. Por lo reciente de la publicación del manual, todavía muchos países no han adoptado por completo la metodología recomendada en la guía.
En el caso de la República Dominicana, sería un reto hacer el ejercicio bajo la metodología recomendada, incluyendo la generación de un balance general o estado de situación del sector público consolidado, principalmente por la falta de información. Sin embargo, CREES realizó un ejercicio utilizando como referencia la guía o manual mencionado anteriormente, para ofrecer una perspectiva más amplia sobre la deuda pública en República Dominicana.En abril del año en curso, publicamos Deuda Pública: El Caso de la República Dominicana, donde se muestran los niveles de deuda pública y la metodología utilizada tomando como referencia el manual del FMI. En septiembre de este año, CREES publicó una actualización de esos datos a Julio, 2013 en Gráficos de Deuda Pública para monitorear la evolución de la misma.
En la presente entrega hacemos algunas precisiones sobre la importancia del debate de la deuda pública, brindamos nuestra apreciación de los indicadores pertinentes que pueden servir paraevaluar la sostenibilidad de la deuda pública y, finalmente, ofrecemos unas notas técnicas sobre el cálculo que realizamos en CREES.
Aclaraciones pertinentes
Para CREES, la importancia del debate sobre la deuda pública no se relaciona con procesos políticos ni percepciones de actores específicos en la sociedad. De lo que se trata es del bienestar de la ciudadanía en la medida que la deuda pública se sirve con recursos que provienen del trabajo, esfuerzo y actividades productivas de los que desarrollan sus actividades económicas en la República Dominicana. El Estado per se no genera riquezas para saldar deudas y sólo obtiene ingresos a través del cobro de impuestos a los entes productivos de la sociedad.
Si el gobierno gasta más de lo que ingresa por impuestos presentes, entonces incurre en deuda para financiar esa proporción que no pudo cubrir con los ingresos. En algún momento, las deudas deben servirse y esto impone un costo a toda la sociedad, principalmente cuando el mayor gasto del Estado se destina a actividades que no agregan mayor valor.Cada vez que se anuncian déficit fiscales o cuasi-fiscales[1], que deben financiarse con deuda pública, debemos pensar que las presente y futuras generaciones estarán en peores condiciones porque sus ingresos se verán disminuidos por el pago de impuestos para servir esa deuda.
La deuda pública podría representar un alto costo para la presente generación si el servicio de esa duda es muy alto o si llega a ser insostenible. En última instancia, la deuda es el valor presente neto de los impuestos futuros que pagaremos la generación actual, nuestros hijos y los sucesores de éstos. Esto implica que la deuda pública no sólo podría tener repercusiones en el presente o futuro cercano, sino que también tiene repercusiones sobre las futuras generaciones.Lamentablemente, las futuras generaciones no tienen voz ni voto en el presente y por eso la responsabilidad de actuar con prudencia.
El ritmo de crecimiento de la de deuda pública es preocupante ya sea que se utilicen cálculos oficiales o alternativos, como los que ofrece CREES. Es un tema vital que debe formar parte del debate público porque con déficit fiscales y cuasi-fiscales estructurales[2], como sucede en República Dominicana, se asumen mayores riesgos en el futuro cercano y se penalizan las generaciones futuras. Actualmente, se presentan señales preocupantes sobre la sostenibilidad de la deuda pública.
Deuda Pública sobre PIB: indicador engañoso
Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo y economistas utilizan la relación de deuda pública como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) para tratar de medir la sostenibilidad de la deuda pública de un país. La sostenibilidad de la deuda pública se refiere a la capacidad del Estado de cumplir con sus obligaciones financieras en el futuro. Estimar la sostenibilidad de la deuda pública utilizando el indicador de deuda pública como proporción del PIB puede ser ilusorio porque en países con altos niveles de informalidadla capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos fiscales por pago de impuestos para servir deuda pública. Diferentes países se han visto forzados a la cesación de pagos o “default” de su deuda pública con bajos índices de deuda pública como proporción del PIB.
CREES ha estimado la informalidad impositiva en la República Dominicana en un elevado 60% de todas las transacciones económicas sujetas al pago de impuestos. Esto implica que la capacidad de recaudar impuestos de los entes productivos se ven limitada por parte de las autoridades[3]. En el caso de la República Dominicana, en 1982 el país dejó de servir su deuda pública cuando esa deuda representaba un 31.8% del PIB;era básicamente deuda externa porque la deuda interna era prácticamente inexistente. En 2003 hubo una cesación de pagos parcial con 22% de deuda pública/PIB y en 2005 se hizo una reestructuración de la deuda pública, cuando la deuda pública era de 34.9% del PIB[4].
La realidad es que no sólo la deuda pública como proporción del PIB es irrelevante para estimar la sostenibilidad de la misma, sino que también el nivel de la deuda pública nos dice poco sobre su sostenibilidad. En todo caso, el nivel de la deuda de cualquier ente económico debe depender de los ingresos que pueda generar para servir esa deuda.
Lo importante es el servicio de la deuda
CREES ha argumentado en distintos foros y estudios de investigación que la sostenibilidad de la deuda pública no se puede estimar a través de indicadores tradicionales ni por el nivel de la deuda misma. Lo que importa es cuánto representa el servicio de la deuda pública como proporción de los ingresos corrientes del gobierno central; esto, debido a que éste es el único que puede generar ingresos por la recaudación impuestos. En este sentido, se excluyen donaciones de los ingresos fiscales porque éstas no se destinan al servicio de la deuda.
Existen dos indicadores útiles para conocer la incidencia de la deuda pública en las finanzas públicas y que pueden indicar el riesgo que representa la misma.En este sentido, CREES ha recomendado usar los siguientes indicadores para estimar la sostenibilidad de la deuda pública:
- Pago de Intereses como proporción de los Ingresos Corrientes, recomendando que no sea mayor al 15%; y,
- Servicio de la deuda como proporción de los Ingresos Corrientes, recomendando que no sea mayor a 30%[5].
Según estimaciones propias, para el 2012 los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un 17.4% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado. Para el 2013 representó un 17.0% y para 2014 estimamos que representará un 17.7% de los ingresos corrientes del Estado.
Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda ha representado más del 30% recomendado de los ingresos corrientes.Según nuestras estimaciones, en este año 2013 el servicio de la deuda terminará representando un 37.6% de los ingresos corrientes del Estado, llegando hasta 45.2% en 2014, debido al vencimiento de deuda vieja; estos son niveles muy elevados de servicio de la deuda pública. La República Dominicana podría estar recorriendo una senda de insostenibilidad fiscal en el futuro si no se revierte la política económica actual.
Evolución al 2014
El reto principal de la República Dominicana continúa siendo el saneamiento de las finanzas públicas. Según estimaciones del CREES, los déficit fiscales y cuasi-fiscales se incrementarán con el paso del tiempo si se mantiene la política económica actual. Para el 2014, el gobierno dominicano tendrá requerimientos de financiamiento bruto o emisión de deuda por unos US$5,000 millones: unos US$2,500 para pagar deuda vieja (roll-over) y unos US$2,500 millones parar financiar el déficit fiscal que estimamos para ese año, que representa deuda nueva.
Adicionalmente, el Banco Central de la República Dominicana (BCRD) asumirá un déficit cuasi-fiscal de unos RD$40,000 millones para el 2014, poco más de los RD$38,000 millones que se registrarán para el 2013[6]. Para recoger parte del dinero inorgánico que emitirá para cumplir con sus obligaciones financieras, entre otros factores, el BCRD deberá emitir títulos de deuda por unos RD$50,000 millones durante 2014; esto lo haría para cumplir con su mandato de estabilidad de precios porque su recapitalización no se ha llevado a cabo a cabalidad, según la ley 167-07. Obviamente, mayor deuda cuasi-fiscal proveniente del BCRD debe integrarse al cálculo de la deuda pública consolidada, no importa la metodología que se utilice.
Esto se adiciona a los déficit fiscales estructurales que observamos por parte del sector público no-financiero[7]. En última instancia, los déficit cuasi-fiscales y deuda del BCRD sólo pueden ser cubiertos por el gobierno central porque es quien tiene la potestad de generar ingresos a través de la recaudación de impuestos. Precisamente, se le llama operaciones cuasi-fiscales porque en última instancia es la política fiscal del gobierno central que puede asumir la responsabilidad financieras de las distintas instituciones del Estado.
Conclusión
En CREES consideramos importante el debate sobre la deuda pública porque es un tema de mucha relevancia para las generaciones presente y futuras. Como indicamos, los déficit fiscales y cuasi-fiscales se mantendrían en los años por venir de mantenerse la política económica actual. Desde el año 2000 se han aplicado siete legislaciones que han implicado incrementos de impuestos como consecuencia de la política económica actual de mayor gasto público que generan mayores déficit fiscales. Esta práctica de imponer mayor carga tributaria a quienes pagan impuestos tampoco es sostenible.
De mantenerse la política económica actual, significaría que la República Dominicana presenciará algún tipo de ajuste económico en el futuro. Como hemos indicado, lo importante en cuanto a la deuda pública no es tanto su nivel ni cuánto representa como proporción del PIB. Lo realmente importante es cuánto cuesta servir esa deuda como proporción de los ingresos corrientes del gobierno central; de nuevo, es el que tiene la capacidad de generar ingresos a través de la recaudación de impuestos. Definitivamente, los niveles actuales y perspectivas futuras implican un elevado servicio de la deuda pública y, por consiguiente, un alto costo a lapresente generación. Pero además, penaliza las generaciones futuras porque tendrán que pagar una mayor deuda pública por los excesos del presente.
Desde CREES hemos propuesto políticas específicas para corregir las distorsiones fiscales existentes y sanear las finanzas públicas. En este sentido, aportamos el Proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal que cursa en la Cámara de Diputados, sometido por diputados de los tres partidos mayoritarios y de uno minoritario. Además, propusimos una reforma fiscal integral que simplificaría el sistema impositivo, reduciría tasas y priorizaría el gasto público.Junto a otras reformas estructurales que hemos propuesto para reducir el costo de vivir y hacer negocios en territorio dominicano, las políticas públicas propuestas por CREES podrían convertir a la República Dominicana en la potencia económica de Centroamérica y el Caribe.
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[1] Cuasi-fiscales se refiere a operaciones de entidades estatales autónomas, principalmente del sector público financiero, que en última instancia debe ser cubierto por la política fiscal.
[2] Desde el año 2001al presente se han asumido déficit fiscales todos los años, sólo con excepción del 2007.Además, se han asumido déficit cuasi-fiscales importantes, principalmente desde la crisis del 2003 en adelante.Obviamente, esto se ha traducido en mayor deuda pública, no importa el método de cálculo que se adopte. Con la política económica actual parecería que se mantendrían esos déficit y la deuda pública siga incrementándose.
[3] Las trabas burocráticas, regulaciones formales e informales, y un sistema impositivo complejo y que penaliza las actividades económicas por múltiples impuestos con altas tasas incentivan las transacciones fuera del sistema impositivo.
[4] El caso de República Dominicana es peculiar porque el PIB podría estar sobrevalorado en la medida que las metodologías de las Cuentas Nacionales deben actualizarse y revisarse los cálculos del pasado, principalmente desde el año 2002.
[5] Por prudencia, si una institución financiera estima que el pago para servir un préstamos hipotecario que asumirá un cliente es mayor al 30% de sus ingresos, entonces no concede el financiamiento.
[6] Según Resultados Preliminares de la Economía Dominicana, Enero-Septiembre 2013 publicado a finales de noviembre, el BCRD informó que el balance del Sector Público Financiero fue deficitario en RD$28,497.1 millones, al mes de Septiembre de este año.De esta manera, el año completo podría llegar a casi RD$38,000 millones.
[7] El BCRD sólo puede emitir dinero como parte de la política monetaria, pero no tiene capacidad de generar ingresos, como el gobierno central, a través de la política tributaria.Es decir, el BCRD no cuenta con herramientas de política para reducir la deuda que genera; sólo el gobierno central puede recapitalizar al BCRD por su capacidad de recaudar impuestos.
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